פסק דין
העותרת היא חברה בעלת רישיון להפעלת שני קווי שירות של מוניות. האחד, מכפר קאסם לפתח תקווה, והאחר, מכפר סבא לפתח תקווה. העתירה מופנית כנגד סירובו של המפקח על התעבורה במשרד התחבורה לאשר לעותרת שינוי במסלול קו השירות מכפר קאסם לפתח תקווה, בתוככי כפר קאסם, וכן להאריך את הקו עד לבית החולים בילינסון שבפתח תקווה. כך גם מופנית העתירה כנגד סירובו של המפקח על התעבורה להסיר את המגבלה המוטלת על קו השירות מכפר סבא לפתח תקווה, והמונעת מנהגי המוניות המועסקים על ידי העותרת להוריד ולאסוף נוסעים בתוככי הערים הללו.
רקע עובדתי ומשפטי הצריך לעניין
1. בשנת 2005 עוגנה בפקודת התעבורה (תיקון מס' 64) רפורמה שיזם משרד התחבורה בענף מוניות השירות. תכליתה של רפורמה זו הייתה להסדיר את הפעילות בענף ואת רישויו. בין היתר ביקשה הרפורמה להסדיר פעילות של קווי שירות בלתי חוקיים, ולקבוע כללים לפיהם יינתנו רישיונות חדשים. התיקון לפקודת התעבורה (להלן: הפקודה) בא לאחר החלטת ממשלה משנת 2002 (החלטה 2604 מיום 20.10.02), במסגרתה אושרה מדיניות משרד התחבורה בהקשר הנדון. בין היתר, אושר העיקרון לפיו באזורים בהם פועל שירות אוטובוסים בתדירות גבוהה או בינונית, או באזורים צפופי תנועה, יינתן רישיון להפעלת קו שירות בתנאי שהשירות המוצע יהיה ברמה העולה על זו הניתנת בשירות האוטובוסים הקיים; שהשתלבותו של קו השירות בשירות האוטובוסים הקיים לא תגרום לפגיעה בתשתית הכלכלית של קווי האוטובוסים; ושהקו לא יוסיף על צפיפות התנועה ולא ירע את תנאי הפעילות של האוטובוסים.
כאמור, התיקון לפקודה ביקש לעגן את עקרונות הרפורמה, ועל פיו נקבע, כי באפריל 2006 יבוטלו כל הרישיונות שניתנו עד לאותו מועד לקווי שירות, וכי החל מאותו מועד יינתנו הרישיונות, בהתאם לתיקון, לתאגידי מוניות שיגישו בקשה ויעמדו בתנאים שנקבעו בה. סעיף 14טז(א) לפקודה מורה כי בקשות לרישיון ניתן להגיש אך ורק בנוגע למסלולים המופיעים ברשימה שפורסמה על ידי המפקח על התעבורה, ובסעיף 14טז(ג) נקבע, כי ניתן יהיה להוסיף לרשימה קווי שירות נוספים ככל שיהיה בכך צורך. סעיף 14טז(ב) לפקודה מתווה את גדרי שיקול הדעת של המפקח על התעבורה. נאמר בו כי על המפקח להתחשב בשיקולים של קידום התחרות בענף, מניעת ריכוזיות, אומדן כמות המוניות הדרושה בקו השירות המסוים, שמירת תנועתם הסדירה של כלי רכב בקו השירות ומידת ההשפעה על התחבורה הציבורית המופעלת במקביל לקו השירות או בסמוך לו.
2. העיקרון העומד בבסיס הרפורמה הוצג בבית המשפט העליון במסגרת עתירה שביקשה לתקוף את חוקתיות חלק מהוראות הפקודה המעגנות אותה:
"... עיקר התחבורה הציבורית הוא אמצעי הסעה המונית - כמו רכבת - ואוטובוסים; ואילו שירות המוניות נקבע כשירות משלים ולא כשירות מתחרה, ועיקר ייעודו הוא נסיעות מיוחדות ולא נסיעה בקווי שירות: 'מדובר במפלס שני בהיררכיה של אמצעי תחבורה, הנוסף על מערכות ההסעה ההמונית ושירות האוטובוסים, אשר בא על מנת לתת מענה לצרכים מיוחדים של נוסע או נוסעים בודדים'" (בג"צ 153/06 טקסי "המרכז" בע"מ נ' כנסת ישראל, מיום 28.8.06, פסקה ט' לפסק דינו של כב' השופט א' רובינשטיין, וראו גם בג"צ 635/95 מוניות הדרים נ' שר התחבורה, פ"ד נא(5) 723).
בית המשפט העליון הרחיב ופרט את ההסברים שהובאו בפניו כרקע לרפורמה, ובכללם שמוניות אינן יעילות בהפעלת קווי שירות עתירי ביקוש ולא ניתן לבסס עליהן שירות חיוני; כי פעילות של מוניות שירות במקביל לקו שירות של אוטובוסים מפרה את האיזון העדין בהסדרת תחום האוטובוסים, שכן הפעלה לא מבוקרת של מוניות שירות גורמת להפסד הכנסות למפעילי האוטובוסים. הסיבה לכך נעוצה בעובדה שמוניות השירות מעדיפות לפעול במקביל לקווי אוטובוס רווחיים, המסבסדים פעילות של קווים לא רווחיים אותם חייבות חברות האוטובוסים להפעיל. מכאן, שפגיעה ברווחיותם של קווי האוטובוסים תסכן את הפעלתו של הקו הספציפי שמונית השירות מתחרה בו, וכן את קווי האוטובוס הלא רווחיים אותם מסבסד קו האוטובוס הרווחי. בנוסף, הפעלת מוניות השירות, כך נטען, נעשית באופן בלתי מבוקר, ללא תחנות עצירה מסודרות ותוך גרימת הפרעות תנועה, סכנה בטיחותית וזיהום אוויר. בית המשפט מצא כי שיקולי מדיניות אלה "תואמים את השכל הישר ואת ניסיון החיים" (שם, פסקה ט' לפסק דינו של כב' השופט א' רובינשטיין).
3. בעקבות הרפורמה המתוארת, קיבלה העותרת רישיון להפעלת שני קווי שירות, במסלולים שנקבעו בהם. האחד מכפר קאסם לפתח תקווה, והאחר מכפר סבא לפתח תקווה. ברישיון הראשון נאסר עליה לבצע שירות פנימי בפתח תקווה, ואילו בשני נאסר עליה לבצע שירות פנימי הן בכפר סבא והן בפתח תקווה.
4. עד לשנת 2011 לא פעלו בכפר קאסם קווי אוטובוסים סדירים, והתחבורה הציבורית היחידה שעמדה לרשות תושביו הייתה מוניות שירות, שתחנת האיסוף שלהן הייתה במרכז הכפר. במהלך שנה זו יישם המפקח על התעבורה המלצות לשדרוג מערכת התחבורה הציבורית בכפר קאסם, שבאו בעקבות החלטת ממשלה 1539. החלטה זו עניינה ב"תכנית חומש לפיתוח כלכלי של יישובים במגזר המיעוטים", והיא כוללת, בין היתר, הוראה למשרד התחבורה ליזום תכנית להפעלת תחבורה ציבורית, שתכלול קווי תחבורה ציבורית בתוך היישובים הללו, חיבורם לצירי תנועה מרכזיים, חיבורם למוקדי תעסוקה וכו'. בכל הנוגע לכפר קאסם החליט המפקח על התעבורה להוסיף קו אוטובוס ב"אשכול פתח תקווה", אשר ישרת את אוכלוסיית היישוב. ההמלצות שהונחו בפניו ואשר הובילו להחלטה זו כללו התייחסות לכך ששירות המוניות מקשר בין היישוב לבין השוק העירוני בפתח תקווה בלבד, ויש צורך לקשר בין תושביו לבין נקודות נוספות בפתח תקווה כמו התחנה המרכזית בעיר זו ובית החולים ביליניסון. עוד התייחסו ההמלצות לכך שקו המוניות עובר ברחוב הראשי של כפר קאסם ומסלול נסיעתו מסתכם במסלול ישיר בין בניין העירייה לבין היציאה מן היישוב, בעוד שהמרחקים בין הרחוב הראשי לבין הקצוות הצפוני והדרומי של היישוב אינם מרחקי הליכה סבירים לשם הגעה לקו מוניות השירות, ותדירות השירות אף היא אינה גבוהה.
5. עתירה שהגישה העותרת נגד החלטת המפקח על התעבורה להוסיף קו אוטובוס שיפעל בין כפר קאסם לבין פתח תקווה נדחתה על ידי (עת"מ 49996-03-11 מוניות כפר קאסם - פ"ת בע"מ נ' המפקח על התעבורה, מיום 1.2.12).
6. ביום 14.3.12 פנתה העותרת לסגן מנהל אגף תחבורה ציבורית במשרד התחבורה, וביקשה כי תוסר המגבלה על איסוף והורדת נוסעים בתוככי העיר פתח תקווה בכל הנוגע לקו השירות כפר סבא - פתח תקווה, וכי יאושר שינוי במסלול קו השירות המופעל על ידה בין כפר קאסם לפתח תקווה, כמו גם הארכתו. את בקשתה נימקה בכך שבשנים האחרונות חל גידול משמעותי באוכלוסיית כפר קאסם, וכן בכך שבעקבות הרישיון שניתן להפעלת קו אוטובוס בין כפר קאסם לבין פתח תקווה, קל יותר לתושבי היישוב להגיע לתחנות האיסוף של האוטובוס, המפוזרות ברחבי הכפר, מאשר להגיע למרכזו ולהשתמש בשירותי העותרת. לא זו אף זו, בעוד שקו האוטובוס מגיע לבית החולים בילינסון, הרי שהמשתמשים בשירותיה של העותרת נאלצים להגיע עד תחנת הקצה בפתח תקווה (השוק העירוני), וממנה להשתמש בתחבורה משלימה על מנת להגיע למחוז חפצם. על פי הנטען, הוכתה העותרת מכה אנושה בעקבות הכנסת קו האוטובוס לשירות, ואם לא יינתן לה מבוקשה תיאלץ לחדול מלהתקיים.
7. מאחר שפניות חוזרות ונשנות של העותרת בעניין הנדון לא נענו כלל, נאלצה העותרת לפנות בעתירה לבית משפט זה (עת"מ 2371-08-12). בתגובה מקדמית שהגיש המשיב לאותה עתירה נדחו מרבית טענותיה של העותרת. בין היתר נאמר, כי אין משרד התחבורה רואה כל קשר בין טענותיה של העותרת, המתייחסות לשינוי נסיבות בכפר קאסם, לבקשה המתייחסת לקו השירות שהיא מפעילה בין כפר סבא לבין פתח תקווה. בכל הנוגע לשינויים המבוקשים בקו השירות שבין כפר קאסם לבין פתח תקווה הודיע משרד התחבורה כי הוא נכון לשקול את הבקשה. בדיון מקדמי שהתקיים בפני כב' השופט י' נועם הוסכם שהעותרת תחזור בה מן העתירה, וכי משרד התחבורה יתחייב ליתן החלטה בשתי בקשותיה של העותרת, בתוך 30 יום.
8. בסופו של דבר, במכתב מיום 24.12.12, דחה משרד התחבורה את שתי הבקשות, למעט הבעת נכונות לשקול את מסלול קו השירות כפר קאסם - פתח תקווה, ובלבד שלא יהיה זה מסלול החורג באופן משמעותי מהתוואי הקיים, ולא יהיה זהה למסלול האוטובוס הקיים. בעקבות מכתב זה פנתה העותרת פעם נוספת לגורם הרלוונטי במשרד התחבורה ושטחה בו את הסתייגויותיה והערותיה להנמקות מכתב הדחייה. ביום 6.2.13 השיב משרד התחבורה כי בכל הנוגע למסלול הקו בין כפר קאסם לבין פתח תקווה תבוצע בשטח בדיקה באמצעות מהנדס תנועה לצורך גיבוש חוות דעת בנושא, אולם ביחס לכל יתר הטענות שב המשיב על עמדתו. מאחר שהימים נקפו ולא נתקבלה הודעת עדכון מטעם המשיב בעניין תוצאות הבדיקה האמורה, הוגשה העתירה שלפניי.
9. לכתב התשובה מטעם המשיב צורפה חוות דעת שהוזמנה על ידו, ובה נבחנו האפשרויות לשינויי מסלול בקו המוניות כפר קאסם - פתח תקווה. חוות הדעת נערכה באפריל 2013. על פי חוות הדעת, שירות האוטובוסים המופעל היום בכפר קאסם, לאורך הטבעת הפנימית של היישוב, הוא ברמה גבוהה מאוד. עם זאת, שירות זה אינו יכול לפעול בגרעין היישוב, שכן הרחובות בו צרים ואינם מתאימים לסוג האוטובוס המופעל. כותב חוות הדעת מזכיר המלצה מלפני שנים מספר, לפיה יופעל קו אוטובוס גם בגרעין הכפר, אולם זאת רק אם בקו זה ייעשה שימוש במיניבוסים. הבדיקה הנוכחית מעלה, כך כתוב, כי המסלול המוצע עביר הן למוניות שירות והן למיניבוסים, ולפיכך ניתן להפעיל קו מיניבוסים או מוניות במסלול שתואר בחוות הדעת. עוד נכתב, כי הרחבת השירות אינה מצריכה טיפול בתשתיות, וככל שתימצא הצדקה להרחבת השירות לרחובות מרכז העיר, ניתן יהיה להפעילו, כאמור, באמצעות מיניבוסים או מוניות שירות בלבד.
במהלך הדיון שהתקיים ביום 11.6.13, בעקבות הערות שהערתי לב"כ המשיב, נאות הואלהשיב את הדיון לגורמים המוסמכים במשרד התחבורה.
10. בהודעה משלימה מטעם המשיב, שהוגשה ביום 28.6.13, הודיע ב"כ המשיב כי בחינתו העלתה שאין הצדקה של ממש להארכת קו השירות מכפר קאסם לפתח תקווה עד לבית החולים בילניסון, וכי ההארכה המבוקשת הינה בת 2.5 ק"מ, שאינה עניין פעוט. בהקשר זה הודגש, כי העותרת לא העלתה את בקשתה במועד הקבוע לכך (תיקון 106 לפקודת התעבורה), הוא המועד האחרון שבו על המפקח על התעבורה לפרסם את השינויים בקווים (3 חודשים ממועד פרסום התיקון), היינו עד לתחילת חודש ספטמבר 2012. עם זאת, מאחר שממילא אושרה לעותרת תחנת קצה בבית החולים בילינסון לצורך קו השירות האחר שהיא מפעילה, הרי שעל אף שלא נמצאה הצדקה תחבורתית לכך, ועל אף הקושי המשפטי הטמון באישור השינוי בשל האמור לעיל, מוכן המפקח על התעבורה לאשר את הבקשה לתקופת ניסיון, עד סוף 2013, בתנאים הבאים:
ייאסר על העותרת לבצע שירות פנימי (העלאת נוסעים) בתוך פתח תקווה.
לנוכח הכוונה לצמצם בשנים הקרובות את השירות בציר הרחובות אורלוב-ז'בוטינסקי, שומר המשיב לעצמו את האפשרות לשנות את המסלול ולהעבירו לציר חלופי תוך הבאה בחשבון של שיקולי הצדדים כולם.
תקופת הניסיון נועדה לבחינת הביקושים בציר, מידת ההשפעה על התחבורה הציבורית בו ועמידת העותרת במגבלת השירות הפנימי.